中國公立大學法人治理結構研究——以A大學為例.pdf

1、現代大學制度的核心問題是大學治理結構問題，改革和完善中國大學治理結構是完善中國特色現代大學制度的關鍵。中國正處于大學制度變革的關鍵時期，全國范圍內的公立院校都在為完善大學治理結構做出嘗試。但是從學術界來看，如何完善大學治理結構還缺少非常有說服力的理論依據。
　　改革開放以來，中國非常重視大學治理結構建設，中國政府2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中，首次提出“大學治理結構”的概念。本研究認

2、為，大學法人治理結構的前提和基礎是確立有效的產權結構，在此基礎上架構外部治理結構和內部治理結構，內部治理結構主要由權力配置（決策體制、執(zhí)行體制、監(jiān)督體制）和運行機制（激勵與約束機制和信息披露機制）等部分組成，從而形成各自獨立、權責明晰、協調運轉、相互制衡的高效體制和機制。
　　傳統公司理論中，公司治理結構主要包括股東會、董事會和監(jiān)事會。非營利組織治理結構的基本框架包括會員大會、理事會、監(jiān)事會和管理層，會員大會是組織的最高權力機關，

3、非營利組織不存在股東，因此理事會的地位非常重要。大學作為一種特殊的非營利組織，從公司治理和非營利組織治理中吸取了治理經驗，但同時大學組織的治理也具有自身的獨特性，高等教育機構研究、教學和社會服務等核心職能的實現，需要建立在大學自治和學術自由的基礎之上。
　　世界上許多國家和地區(qū)都將公立高校列入公法人范疇。法人是一個有機的組織體，需要具有完備的組織結構體系，保障整個體系功能的實現。改革開放以來，高等教育領域圍繞“擴大高校辦學自主權”

4、和“落實大學法人地位”展開了一系列改革。中國大學在取得法人地位之后，除規(guī)定大學校長是法人代表之外，大學的治理結構幾乎沒有發(fā)生任何實質性變化。首先，法人治理結構確立的前提是產權結構的明晰。國家只是“虛位”的所有者，大學產權的所有者實際處于缺位的狀態(tài)。雖然公立大學各自都實際上占有并使用著一部分國有教育資產，但是并不能自主經營決策，更不能享有剩余索取權和資產處置權，簡而言之即高校并沒有法人所擁有的完整獨立財產權，無法履行從國家所有權中分離出來

5、的高等學校法人的占有、使用、收益和章程規(guī)定的處分權。應當借鑒西方發(fā)達國家的經驗，通過信托的方式，作為大學資產所有者代表的政府將大學的土地、建筑、資金等委托公立大學進行管理，大學作為受托者享有信托期間對信托財產的自主管理權，政府不得隨意干預。賦予公立大學公共信托受托者的法律地位。即信托委托人為政府或私人基金;信托受托人為大學董事會或理事會;信托受益人為社會公眾。第二，作為團體人格的法人，決策權力不應完全集中在一個人身上，因而法人機關的確立

6、比確定法定代表人更為關鍵。從而導致大學在法人機關長期缺位的情況下維持基本的運行。根據《高等教育法》的精神，黨委會承擔者最高決策機構的角色。但現實中，黨委會、校長、學術委員會都不同程度上擁有部分事務的最終決策權，但卻又不能承擔起法人機關的職責。
　　1995年，中國的學校（包括大學）根據《教育法》獲得了法人地位。大學組織的角色發(fā)生了很大變化，大學和政府的關系從原來純粹行政隸屬關系，轉變?yōu)楠毩⒌墓ㄈ耍ㄊ聵I(yè)法人）與公法人（政府法人）之

7、間的關系。與法人機關關系最為密切的兩個主體是舉辦者和管理者。舉辦者與法人機關之間應當是信托-受托關系，舉辦者是信托人，法人機關是受托人;法人機關與管理者（大學校長）之間應當是委托-代理關系，法人機關是委托人，大學校長是代理人。中國公立大學的校長是大學的法人代表，是大學的最高行政首長，承擔著管理大學的角色。由于法人機關的缺位，中國公立大學的委托-代理關系是殘缺的。政府對于中國公立大學而言，同時扮演著舉辦者和管理者兩種角色。由于高等教育資源

8、和國家教育權被政府全面控制，中國公立大學長期以來處于被動和從屬的狀態(tài)，辦學自主權尚未充分落實，辦學的積極性沒有得到充分的發(fā)揮。社會捐贈者越來越成為對中國公立大學而言非常重要的外部主體。
　　一所規(guī)模較大的大學必將是科層性的。在計劃經濟下，大學跟各種體制內單位一樣，屬于整個國家科層結構的一部分，是上級行政管理部門的下屬事業(yè)單位，不具有自主管理的權限。以校長為首的行政系統是大學決策的具體執(zhí)行者。為了提高大學的管理效率，大學行政系統通常

9、是一個科層結構，校長處在這一結構的頂點，他有權任命其他行政人員，并有效指揮整個行政系統運轉。黨委在大學內部治理結構中扮演了最高決策機構的角色，決策過程遵循民主集中制。校長作為大學的行政首長，在行政決策過程中擁有形式上的最終決策權，但黨委通過政治領導、思想領導和組織領導約束了校長決策的自由度。條線的決策論證對決策過程至關重要，論證過程是圍繞“雙頭”展開的，部門利益會對論證過程產生影響。與此同時，大學是一個典型的利益相關者組織。治理機關盡管

10、擁有最終的審議權，但由教師組成的各種委員會應該在學術決策的動議、論證等環(huán)節(jié)中發(fā)揮更大的作用。從相當程度上說，治理機關所擁有的最終審定權是形式性和象征性的。
　　在中國公立大學，雖然相當一部分大學已經逐步建立起了董事會（理事會）制度。但是董事會主要是作為一種籌資機制而存在的，董事是為了獎賞大額投資而設立的榮譽席位，并不具備投票決策的權力。這與西方發(fā)達國家較為成熟的大學董事會（理事會）相比，具有本質的差別。在大學運行中，激勵與約束機制