公共債務法律制度研究.pdf

1、近年來，世界上許多國家都陷入了有史以來最為嚴重的債務危機。在中國，地方政府債務規(guī)模的快速增長使得政府性債務問題日益成為社會關注的焦點。公共債務已成為超越經(jīng)濟、文化、國界的全球性問題。公共債務是一國政府財政收支出現(xiàn)赤字造成的，是當代各國財政收入和支出的一個重要組成部分?？茖W合理地運用公共債務可以彌補財政赤字，籌集建設資金，協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟運行，促進經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展。然而公共債務是一把雙刃劍，如果沒有相關立法對政府的舉債做出限制，當政者就會毫無

2、節(jié)制地濫發(fā)公債，加重政府清償債務的支出負擔，將政府拖入“借新還舊”的惡性循環(huán)境地，使得“捐稅國家”蛻變成“債務國家”形態(tài)。日益嚴重的債務危機引發(fā)人們對公共債務法律制度的反思，公共債務法是社會主義市場經(jīng)濟法律體系的重要組成部分，但是我國公共債務法律制度供應嚴重不足，急需頒布一部完整的公共債務法來規(guī)范政府舉債行為。公共債務法是調(diào)整公共債務法律關系的基礎和依據(jù)，但是僅有公共債務法還不足以規(guī)范公共債務的舉借、發(fā)行、使用、償還和監(jiān)管。因此，在公共

3、債務法實施和運行的過程中，需要建立一系列的具體法律制度，這些具體法律制度構(gòu)成一個不可分割的公共債務法律制度體系。
　　目前，美國、日本和我國臺灣等國家和地區(qū)都頒布較為系統(tǒng)的公共債務法律法規(guī)，并建立了完善的公共債務法律制度，為我國公共債務法律制度的建立和完善提供了借鑒。其中值得借鑒的啟示包括公共債務法律制度具有系統(tǒng)性、貫徹了公債法定原則、地方政府擁有適當自治下的舉債權(quán)和公共債務立法模式深受國家結(jié)構(gòu)形式的影響等方面。
　　公共債

4、券的發(fā)行是公共債務運行的起點和基礎，公共債務發(fā)行法律制度是公共債務法律制度的重要組成部分。公共債務發(fā)行主體主要包括中央政府、地方政府和公共機構(gòu)。在我國，國債的發(fā)行主體比較明了，地方政府應當在擁有適當自治權(quán)的前提下?lián)碛信e債權(quán)，同時地方政府舉債權(quán)應當受到適當限制。對于公共債務規(guī)模的法律控制主要包括實體法控制和程序法控制兩個方面。在實體法方面主要通過立法規(guī)定公共債務的舉借上限和公共債務預算的編制進行控制。在程序法上主要是通過議會對公共債務舉借

5、和發(fā)行的審批監(jiān)督來達到控制公共債務規(guī)模的目的。我國應當完善公共債務規(guī)?？刂浦贫龋ㄟ^立法設定國債和地方政府債務舉借的規(guī)?？刂茦藴?，有效地控制公共債務的規(guī)模。
　　公共債務的使用和償還是公共債務制度的重要環(huán)節(jié)。我國公共債務的使用應當遵循使用范圍法定的原則，公共債務的使用應從經(jīng)濟建設領域轉(zhuǎn)向公共領域。另外，通過加強預算的監(jiān)管來加強對公共債務使用范圍的限制，提高公共債務的使用效率。為了維護公共債務債權(quán)人的權(quán)益，立法還應當明確規(guī)定公共債務

6、償債資金的來源，依法建立償債基金制度。
　　公共債務的監(jiān)管是公共債務制度有效發(fā)揮作用的保障。受經(jīng)濟發(fā)展水平、政治體制和法律體系影響，公共債務監(jiān)管包括政府監(jiān)管和自律監(jiān)管相結(jié)合、獨立機構(gòu)監(jiān)管和行政監(jiān)管三種監(jiān)管模式。為了加強公共監(jiān)管，我國應當選擇獨立機構(gòu)監(jiān)管的模式，建立公共債務的獨立監(jiān)管機構(gòu)——公共債務管理委員會。公共債務的監(jiān)管包括預算監(jiān)管、審計監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管。我國公共債務監(jiān)督存在以下問題:我國人大對公共債務的預算監(jiān)督獨立性不夠、監(jiān)

7、督的深度和廣度不夠;我國審計機關地位的附屬性導致公共債務的審計監(jiān)督不力;我國公共債務市場自律性監(jiān)管還未有效發(fā)揮作用。為改善我國公共債務監(jiān)管，應對我國公共債務監(jiān)管制度進行重構(gòu):加強人大對于預算的編制監(jiān)督，賦予人大公共債務預算修正權(quán);提高審計機關的法律地位，將審計機關劃歸人大，審計機關應將公共債務審計作為每年審計工作的重點;加強公共債務自律性監(jiān)管，明確公債協(xié)會的職權(quán)。
　　公共債務法律制度的完善最終要落實在立法上，我國已頒布大量關于公