檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的合理性分析及制度設計

1、<p>　　檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的合理性分析及制度設計</p><p>　　摘 要 隨著檢察機關提起公益訴訟試點的開展，檢察機關作為訴訟主體提起環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成為一個大的方向，本文對質疑檢察機關能否作為原告主體提起環(huán)境公益訴訟出發(fā)從基本理論、實踐案例進行分析，進一步對檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的制度框架進行構架。 </p><p>　　關鍵詞 檢察機關 環(huán)境公益訴訟 原告主體

2、資格 </p><p>　　作者簡介：文燦姣，湖南工業(yè)大學。 </p><p>　　中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）01-134-02 </p><p>　　自十一屆四中全會中提出檢察機關可以提起公益訴訟制度，而后相繼審議通過了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》、《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定

3、》，一系列政策的出臺，檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定呼之欲出，然而這一系列的舉措?yún)s引發(fā)質疑。 </p><p>　　目前學界對于檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的質疑主要集中在以下三點： </p><p>　　1.人民檢察院是國家專門的法律監(jiān)督機關，檢察機關是法律監(jiān)督機關，由檢察機關直接提起環(huán)境公益訴訟會不會與其職能相沖突？ </p><p>　　2.當事人訴訟權利平等

4、是民事訴訟的基本原則之一。當事人在訴訟中訴訟權利與訴訟義務平等，檢察機關由于其本身的特殊性，譬如擁有調查取證權，這就使對方不可能達到與之平等的訴訟地位。 </p><p>　　3.有學者還認為：“我國現(xiàn)行法律并沒有賦予檢察機關對個人、企業(yè)提起公益訴訟的權力。如果由檢察機關包攬公益損害時的保護之責，繞開現(xiàn)行法律已經(jīng)設定的由各個相應的管理機關執(zhí)行法律的體制而直接對應私人，不僅有越俎代庖之嫌，而且會造成權力體系的混亂。

5、” </p><p><b>　　一、 理論基礎 </b></p><p>　　對于公共信托理論，美國學者薩克斯（sax）在其對Illinois Cen tral Railroad v.Illinois一案的評論文章中是這樣論述的：“陽光、水、野生動植物等環(huán)境要素是全體公民是共有財產(chǎn)，公民為了管理他們的共有財產(chǎn)，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信任關系?！?&l

6、t;/p><p>　　在傳統(tǒng)訴權理論中的當事人適格問題上認為只有在實體法上的權利與義務人才能作為訴訟當事人，但是隨著社會的變化，有關訴訟擔當?shù)膯栴}采用實體訴訟人說是無法解釋?，F(xiàn)代訴權理論認為實體意義和理論意義之上的訴權并非不可分離的，其更注重公共利益的維護。所以訴訟當事人并非僅限于與案件有利害關系的情形，作為強有力的國家機關能更好地的維護公共利益，現(xiàn)代訴權就公益訴訟案件對那些當事人不能獨立或者不便于獨立行使訴權的由代

7、表人或者組織行使訴權，因此檢察院作為原告資格參與環(huán)境公益訴訟是合理的。 </p><p>　　二、國內外的實踐證明檢察機關能夠提起環(huán)境公益訴訟 </p><p>　　許多國家的通用做法就是在環(huán)境公益訴訟中賦予檢察機關有的原告主體資格。1890年、1914年在 美國通過的《謝爾曼反托拉斯法案》、《克萊頓法》，都規(guī)定國家在受到反托拉斯法禁止行為的損害時，檢察官有權代表國家提起民事訴訟。在實際操

8、作中，也通常是由檢察機關代表國家提起訴訟。在印度，包括檢察機關在內的任何主體都可以提起環(huán)境公益訴訟，而不論是否與案件存在直接利害關系。俄羅斯民事訴訟法也規(guī)定檢察長有權請求法院維護公民、不確定范圍權利人、國家及地方政府的權利和自由。 </p><p>　　1997年我國河南省方城縣檢察院提起的“全國首例民事公訴案”因意義重大已被寫入民事訴訟法學教材；2003年4月山東樂陵市人民法院受理樂陵市人民檢察院訴范金河污染案

9、，樂陵市檢察院取得勝訴，并取得良好的社會效果；2008年江蘇無錫市中級人民法院設立環(huán)保審判庭，明確各級檢察機關具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格；2011年海南省高級人民法院也設立環(huán)保審判庭，根據(jù)其發(fā)布的《關于開展環(huán)境資源民事訴訟試點的實施意見》的第六條，檢察院可以提起環(huán)境公益訴訟； 2015年1月貴州市畢節(jié)市金沙縣人民檢察院將畢節(jié)市金沙縣環(huán)保局告上法庭，要求其履行職責處罰開發(fā)商佳樂公司。雖然目前在我國檢察機關參與訴訟還處于探索階段，但通過這

10、些案例取得的成果來看，檢察機關作為原告資格參與訴訟能取得很好的社會效果，更能切實地達到環(huán)境保護的目的。 </p><p>　　三、 檢察機關作為環(huán)境公益訴訟人與身俱來的優(yōu)勢 </p><p>　　環(huán)境公益訴訟案件不同于其他的民事案件，此案件的特點是受害人數(shù)眾多，受害程度不一，且侵害方社會資源較多，受害方訴訟難度非常大。檢察機關作為公益訴訟人的優(yōu)勢： </p><p>

11、;　　1.檢察機關擁有專業(yè)的法律人才，能彌補起訴主體能力不足的問題；訴訟階段也能降低司法成本。 </p><p>　　2.檢察機關擁有普通當事人沒有的法定調查權，便于調查取證，解決受害方舉證難的問題。 </p><p>　　3.檢察機關參與公益訴訟不同于民眾參與訴訟，其完全代表公益。檢其司法獨立原則可以排除不受其他單位部門的干擾，能最大程度做到維護公益。 </p><p

12、>　　4.作為國家司法機關，每年有國家專項撥款，資金保障較為充足。 </p><p>　　5.其地位足以與實力雄厚的大企業(yè)、行政機關抗衡，參與環(huán)境民事或行政公益訴訟能使訴訟雙方地位達到真正的平等。 </p><p>　　四、 對于質疑點的釋疑 </p><p>　　（一） 檢察機關既參與訴訟又監(jiān)督訴訟并非不可調和 </p><p>　　

13、“法律監(jiān)督權從一般國家權力中分離出來，成為繼立法權、行政權和司法權之外的第四種相對獨立的國家權力”， 檢察機關參與案件就是其監(jiān)督職能的直接體現(xiàn)，也是其履行監(jiān)督職責的一種手段和方式，其以“公益訴訟人”的身份參與訴訟，基于的前提是公益，與被告人不存在利益沖突，參與環(huán)境公益訴訟的過程本身就是對被告人違反法律進行的監(jiān)督。 </p><p>　?。ǘ?表面意義上的平等不等同于實質意義上的平等 </p>&l

14、t;p>　　在環(huán)境公益訴訟案件中，受害方往往是弱勢方，作為一般公民，沒有過多的財力和精力去對抗經(jīng)濟實力雄厚、社會資源多的企業(yè)、公司，當事人之間存在極大的懸殊對比，這樣參與訴訟，當事人表面上是平等的但卻造成了實質上的不平等。正因為檢察機關的特殊地位，作為訴訟當事人才能得以平衡訴訟雙方的地位。 　?。ㄈ┓o授權不可為，法不禁止即自由并非絕對論 </p><p>　　法無授權不可為，法不禁止即自由。是源于十七

15、、八世紀西方的一句法諺。但這并不能片面機械的理解，其本身是相對的。任何法律不可能十全十美，也存在空白或者不妥的地方。在公權力方面，法無授權不可為，但法律條文不可能就行政行為作出詳盡的明確的規(guī)定，另在政府部門司法機關在刑事職責過程中不可避免會出現(xiàn)新的問題，法律沒有規(guī)定的必須再進行補充詮釋。 </p><p>　　五、檢察機關提起環(huán)境公益訴的制度設計 </p><p>　?。ㄒ唬┰O置前置程序原

16、則 </p><p>　　2011年江蘇省檢察院出臺的《辦理民事督促起訴案件暫行規(guī)定》，第一次以規(guī)范文件的形式明確提出將督促起訴作為檢察機關開展公益訴訟的重要方式之一，避免未經(jīng)任何程序直接參與環(huán)境公益訴訟。 </p><p>　　2015年5月審議通過的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》中有這樣的規(guī)定：在檢察機關提起民事公益訴訟之前，檢察機關應當依法督促或者支持法律規(guī)定的機關或有關組織提起民

17、事公益訴訟。此規(guī)定在防止檢察院壓力過大的同時也保證檢察機關不會過多地干涉私權。 </p><p><b>　　（二）篩查起訴 </b></p><p>　　目前，檢察院參與環(huán)境公益訴訟只是處于探索階段，檢察院的重心一直以來是傾向刑事案件，所以檢察機關對于環(huán)境公益訴訟案件采取篩查機制能更為科學。對于特別復雜、取證相當困難的環(huán)境公益訴訟案件，就由檢察機關直接起訴；對于符合

18、條件的環(huán)保組織等能獨立參與訴訟的案件，檢察機關支持起訴。 </p><p><b>　?。ㄈ┡e證規(guī)則 </b></p><p>　　我國現(xiàn)行法律規(guī)定，對于環(huán)境污染侵權責任的案件實行舉證責任倒置，此規(guī)定是考慮受害方舉證能力不足而設定的。現(xiàn)在檢查機關以原告資格參與環(huán)境公益訴訟，與受害方舉證能力截然相反，若再采取舉證責任倒置似乎對侵權者有失公平。采取誰主張誰舉證的傳統(tǒng)原則

19、，既可以保證雙方公平也可以防止檢察機關濫用權力。 </p><p>　?。ㄋ模┰V后賠償金問題 </p><p>　　檢察機關是代表公益參與環(huán)境公益訴訟，檢察機關勝訴后不同于民事訴訟享有賠償，而是將賠償金分配給受害方；如果是對國家的賠償部分應上繳國庫。 </p><p>　　（五）環(huán)境公益訴訟中的處分權限問題 </p><p>　　有學者認為，

20、在環(huán)境公益訴訟案件中由檢察機關作為提起主體，檢察機關維護的全部是公益，其不具有處分權，在環(huán)境公益訴訟案件中以調解的方式結案，檢察機關與當事人調解協(xié)商一致達成協(xié)議，勢必會影響此種環(huán)境公益訴訟案件的公益性。 故普通的民事訴訟與檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟區(qū)別在于，檢察機關不能任意與被告進行調解。但從具體的司法實踐中，被告提起反訴的前提是檢察機關與案件必須有直接的利害關系，而檢察機關本身獨立于案件之外沒有利害關系，因此被告沒有權利提起反訴。正是

21、為了避免被告因原告不適格為由上訴而敗訴，基本上大多的環(huán)境公益訴訟案件是以調解的方式結案。至于上訴和抗訴，上訴是指自訴人、被告人及其法定代理人、經(jīng)被告人同意的辯護人和近親屬，附帶民事訴訟的當事人及其法定代理人對于一審尚未生效的判決、裁定，根據(jù)法律規(guī)定的時間，以法律規(guī)定的程序要求上一級人民法院對此案件進行重新審判的訴訟行為?？乖V是檢察機關代表國家行使監(jiān)督權對認定有錯的第一審法院的判決或裁定，在法定期限內依法定程序提請上級法院重新審理和裁判原

22、案的一種訴訟。筆者認為上訴權無非是為了維護好原告方的合法利益，現(xiàn)檢察機關由于其本身的特殊性，擁有監(jiān)督機關的抗</p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　　呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析.法商研究.2008（6）.131-137. </p><p>　　See Joseph L.Sax，The Public Trust Doctr

23、ine in Natural Resources Law：Effective Judicial Intervention，68Mich.L.Rei.471（1970）. </p><p>　　關于法律概念或制度的比較法淵源對于法律解釋的影響，詳細討論參見：法律術語的翻譯與法律概念的解釋.北大法律評論.1999（1）. </p><p>　　蔡彥敏.中國環(huán)境民事公益訴訟的檢察擔當.中外法學.

24、2011（1）. </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]張鋒.檢察機關環(huán)境公益訴訟起訴資格的法律制度建構.政法論叢.2015（1）. </p><p>　　[2]孫寶民、常紀文.檢察機關提起環(huán)境公益訴訟理論及實踐探索.中國環(huán)境管理.2015（4）. </p><p>　　[3]孫少

25、敏.淺析傳統(tǒng)訴權理論與現(xiàn)代訴權理論的差異.科技促進發(fā)展.2010（S1）. </p><p>　　[4]楊濱、任炳強、程昱.檢察機關提起環(huán)境公益訴訟思考.人民檢察.2015（6）. </p><p>　　[5]張軍.檢察機關參與環(huán)境公益訴訟問題探析.法制與社會.2015（11）. </p><p>　　[6]秦志律.探析環(huán)境公益訴訟原告資格――檢察院享有原告資格之可

26、行性分析.法制博覽.2015（6）. </p><p>　　[7]周晶菁.淺析檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢及問題.公民與法（法學版）.2015（8）. </p><p>　　[8]張心悅.檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的必要性與可行性分析.法制與社會.2015（17）. </p><p>　　[9]侯宇.美國公共信托理論的形成與發(fā)展.中外法學.2009（4）.</