中國公共品供給失衡與地區(qū)差距研究——基于財政收入集權和土地財政的視角.pdf

1、由財政分權和“政治集權”相結合的“中國式分權”被認為是中國地方政府推動經濟增長的重要原因。財政分權讓地方政府更多地分享經濟增長的果實，而“政治集權”為中央引導地方政府為“增長而競爭”創(chuàng)造了條件。然而，上述地方政府治理模式在經濟增長方面取得了巨大成功的同時也伴隨著許多代價。其中一項便是地方公共品提供的扭曲:與基礎設施投入的過度熱情相比，中國在教育、醫(yī)療和社會保障等公共服務提供方面提供明顯不足，而且區(qū)域分布失衡。本文基在梳理已有文獻的基礎上

2、，從理論和實證上更為清晰地分析了“中國式分權”是如何影響地方政府公共品提供結構的，并力圖包含一些非常重要但已有研究關注較少新現象。
　　首先，許多文獻認為財政收入分權是導致地方政府忽視公共服務的重要原因，相應的政策含義便是財政收入集權和加大轉移支付，這實際上符合近年來的政策實踐:1994年分稅制改革以來，中央財政收入比重大幅度上升，同時開始實施大規(guī)模的轉移支付。然而，本文認為，“中國式分權”所包括的財政收入分權、行政和財政支出責任

3、高度下放以及由政治集權引發(fā)的政績考核和晉升激勵是互相嵌入的制度安排。它們的共同作用造成了當前地方政府角色錯位。單獨對一方面的修正，特別是分稅制改革以來的財政收入集權和加大轉移支付力度并不能緩解這一問題。相應的實證研究支持上述觀點，財政收入分享比例和財政自主權的下降強化了地方政府執(zhí)行中央或上級政府政策目標的力度，但對但對那些中央政府難以考核的公共服務部門，財政支出可能受到負面影響。事實上，在“向上負責”的政治體制下，中央或上級政府制定的政

4、策目標高度依賴于是否能夠建立可量化指標，這使得政策目標很難覆蓋難以評估教育等公共服務職能。因此，財政集權條件下地方政府對上級政府重視部門的高強度激勵反而可能降低了公共服務的投入力度，這可能會加大財政支出結構的扭曲。
　　本文的另一個研究重點是“土地財政”與地方公共品提供的關系。當前，通過壟斷土地轉讓一級市場獲取了大量財政收入已經成為地方政府的重要融資模式。本文建立了一個簡單的理論模型證明，在“以地生財”和“以地引資生稅”兩種機制的

5、作用下，盡管掌控更多的土地資源放松了地方政府的財政收入約束，但是也提高了經濟性公共品的邊際收益和非經濟性公共品的機會成本，因此在均衡時地方政府會增加經濟性公共品的投入，教育、醫(yī)療等公共服務并不一定是寬裕財政收入的受益者。利用全國283個地級市2003-2008年的數據的實證研究發(fā)現，地方政府掌握更多的土地資源會顯著降低非經濟性公共品的供給。因此，要素市場改革和土地增值收益的規(guī)范管理是改善地方公共服務的重要途徑。
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